Mỹ đã từng gửi một ghi chú ngoại giao (note verbale) dưới dạng Công hàm đến phía Trung Quốc vào tháng 12/2016 để phản đối lập trường của Trung Quốc khi nước này đưa ra 03 văn bản tuyên bố (statement) bác bỏ Phán quyết của Toà Trọng tài Thường trực (PCA) ngày 12/7/2016.
Công hàm này được trích dẫn toàn văn trong Công thư do Đại sứ Mỹ tại Liên Hợp Quốc (LHQ) Kelly Craft gửi đến Tổng thư ký LHQ António Guterres ngày 1/6 vừa qua không chỉ cho thấy lập trường nhất quán và xuyên suốt của chính phủ Mỹ trong thời gian qua đối với các quan điểm pháp lý của Trung Quốc trên Biển Đông, mà còn bộc lộ ý định liên kết các "mẫu số chung" trong lập trường pháp lý của các nước nhỏ trong khu vực để kiến tạo nền tảng cho một "cuộc chơi pháp lý" do Mỹ điều phối trên Biển Đông.
So sánh giữa Công thư ngày 1/6/2020 và Công hàm ngày 28/12/2016 của chính phủ Mỹ có thể nhận ra 4 điểm khác biệt như sau:
Thứ nhất là sự khác biệt về chủ thể mà phía Mỹ chọn gửi văn kiện. Công hàm tháng 12/2016 của Mỹ gửi trực tiếp đến Trung Quốc, trong khi Công thư của Mỹ tháng 6/2020 là văn bản ngoại giao đầu tiên của một quốc gia ngoài khu vực gửi đến Tổng thư ký LHQ để trình bày lập trường phản đối các yêu sách của Trung Quốc trên Biển Đông (cụ thể là phản đối Công hàm CML/14/2019 của Trung Quốc gửi ngày 12/12/2019) và yêu cầu lưu hành đến toàn bộ thành viên LHQ.
Điều đó cho thấy sự khác biệt trong cách tiếp cận song phương của Mỹ năm 2016 (với quy mô ảnh hưởng chỉ hạn chế trong khu vực) với cách tiếp cận đa phương mà Mỹ chấp nhận triển khai từ tháng 6/2020 (với quy mô toàn cầu). Dĩ nhiên, sự khác biệt này cho thấy Mỹ đã sẵn sàng cho các kịch bản nghiêm túc hơn trong cuộc chiến pháp lý quy mô lớn ở Biển Đông - một mặt trận mà họ thường tránh né do chưa thông qua Công ước UNCLOS 1982.
Thứ hai là khác biệt trong việc đề cập đến Phán quyết của Toà Trọng tài vụ kiện Biển Đông (PCA) ngày 12/7/2016. Công hàm tháng 12/2016 của chính phủ Mỹ không hề trích dẫn các nội dung trong Phán quyết của Toà PCA (có hiệu lực 5 tháng trước đó) mà chỉ sử dụng các nghiên cứu của Văn phòng đặc trách Đại dương, Khoa học và Môi trường của Bộ Ngoại giao Mỹ (tài liệu số 143 xuất bản tháng 12/2014) để phản đối các tuyên bố của Trung Quốc.
Trong khi Công thư tháng 6/2020 có đến 3 lần viện dẫn Phán quyết này trong các nội dung khẳng định: Trung Quốc không có quyền lịch sử; không có nội thủy và lãnh hải đối với các thực thể đang yêu sách trên Biển Đông và Trung Quốc cần điều chỉnh các tuyên bố lãnh hải phù hợp với Phán quyết.
Có thể hiểu điều này đồng nghĩa với chính phủ Mỹ đã gián tiếp công nhận một phần Phán quyết của Toà không bất lợi về mặt pháp lý cho cách tiếp cận của họ trên Biển Đông.
Thứ ba là khác biệt trong nội hàm các đối tượng tác động. Công hàm tháng 12/2016 của Mỹ tập trung chủ yếu phản đối yêu sách "Tứ Sa" trên Biển Đông mang tính chất song phương, thì Công thư tháng 6/2020 đã mở rộng nội hàm phản đối tất cả các tuyên bố về lãnh hải hoặc đường cơ sở thẳng của các đảo trên Biển Đông với tư cách quần đảo từ bất kỳ bên nào.
Ngoài ra, Mỹ còn nhấn mạnh Trung Quốc đang cản trở các hoạt động quyền qua lại (navigation rights) và tự do hàng hải ở Biển Đông.
Và khác biệt cuối cùng là việc trích dẫn nội dung phản đối tuyên bố lãnh hải của Trung Quốc (tương tự lập trường phản đối của Mỹ) trong các Công hàm 000191-2020 của Philippines (gửi ngày 6/3), 22/HC-2020 của Việt Nam (gửi ngày 30/3) và 126/POL-703/V/20 của Indonesia (gửi ngày 26/5).
Các phân tích trên cho thấy Mỹ quyết tâm đối trọng với Trung Quốc trên mặt trận pháp lý ở Biển Đông - một mũi nhọn mới trong thế trận đối trọng toàn diện về kinh tế - công nghệ - quân sự giữa Mỹ - Trung trên bình diện toàn cầu.
Như vậy, từ giai đoạn duy trì (i) các phản đối ngoại giao mang tính hình thức từ năm 2009, đến (ii) tiến hành chiến dịch tuần tra bảo vệ tự do hàng hải (FONOPS) thường niên từ 2016 để thách thức các cơ sở pháp lý của Trung Quốc trên thực địa ở cấp độ song phương, thì nay Mỹ đã chuyển sang (iii) giai đoạn chuẩn bị cho các hành động pháp lý ở cấp độ đa phương nhằm xây dựng một trật tự hàng hải tuân thủ luật pháp quốc tế ở Biển Đông mà Mỹ cùng tham gia điều phối.
Quyết tâm thúc đẩy giai đoạn (iii) trên mặt trận pháp lý này không chỉ được thể hiện qua Công thư tháng 6/2020, mà còn có gắn kết với các hoạt động tăng cường tuần tra FONOPS đi kèm các chuyên bay viễn thám và sự xuất hiện thường xuyên của các đội tàu sân bay ở Biển Đông từ phía Mỹ để đảm bảo một trật tự hàng hải do Mỹ điều phối. Sự ra đời của Liên minh Nghị viện về Trung Quốc (IPAC) càng cho thấy chính giới Mỹ đã sẵn sàng nhiều kịch bản cho cuộc chiến pháp lý lâu dài trên Biển Đông.
"Trận chiến pháp lý" mà Mỹ đang nhắm đến bảo đảm tự do hàng hải trên các vùng biển quốc tế ở Biển Đông. Do đó, Mỹ sẽ tiếp tục đẩy mạnh tần suất các hoạt động FONOP trong thời gian tới, xen kẽ các hoạt động tập trận song phương và đa phương, đồng thời vận động các quốc gia trong và ngoài khu vực tham gia vào các hoạt động đảm bảo an ninh hàng hải do Mỹ và các nước đồng minh (đặc biệt là khối Quad - Tứ giác kim cương) điều phối (trong đó khả năng cao sẽ mở ra các kịch bản phối hợp hành động trong lĩnh vực pháp lý).
Nội dung trong Công thư ngày 1/6/2020 trên thực tế có tác động rất lớn trong việc kiềm chế Trung Quốc.
Thứ nhất, Công thư tháng 6/2020 không chỉ một lần nữa đã nâng cao các phản đối ngoại giao trên mặt trận pháp lý đối với lập trường phi pháp của Trung Quốc trên Biển Đông, mà còn nhấn mạnh lại "chốt chặn" của Phán quyết Toà Trọng tài đối với các tuyên bố lãnh hải của Trung Quốc.
Thứ hai, Công thư đã góp phần vào việc tăng cường nhận thức của tất cả các nước trên thế giới về tính chất đơn phương của Trung Quốc trên Biển Đông, từ đó giúp hạn chế khả năng thu hút từ các Kế hoạch Hợp tác Kinh tế Nam Trung Hoa Mở rộng về Du lịch và Kinh tế ("Economic Cooperation Circle in the Greater South China Sea Region" và "Southern China Sea Cruise Tourism") đã được công bố trong khuôn khổ Diễn đàn Bác Ngao tháng 3/2019 . Càng nhiều quốc gia biết đến các tranh cãi pháp lý trên Biển Đông, càng ít quốc gia tham gia vào các sáng kiến "kinh tế hoá tranh chấp" của Trung Quốc.
Nhìn chung, Trung Quốc là một nước lớn rất ngại các rủi ro vượt quá sự kiểm soát, nên họ thường có xu hướng tiến hành các hoạt động đáp trả tương ứng ở cùng cấp độ do các quốc gia đối trọng tạo nên.
Do đó, phía Trung Quốc cũng sẽ tăng cường đáp trả tương ứng trên cả 3 cách tiếp cận: (i) gia tăng hiện diện quân sự thực địa đối trọng với Mỹ, (ii) vận động các nước nhỏ trong khu vực ủng hộ lập trường của Trung Quốc trên Biển Đông (đi kèm với áp lực ngoại giao với các nước không đồng thuận) và (iii) phản đối tích cực các lập luận pháp lý bất lợi từ bất kỳ bên nào.
Thạc sỹ Lục Minh Tuấn là chuyên gia nghiên cứu Quan hệ quốc tế của Trung tâm Nghiên cứu Quốc tế (SCIS), Đại học Khoa học Xã hội & Nhân văn, Đại học Quốc gia TP.HCM.
(*) Tiêu đề do tòa soạn đặt